di Maurizio Bozzaotre
Ora che è stata fissata la data del prossimo referendum costituzionale sulla riforma della separazione delle carriere nella magistratura, il dibattito si è repentinamente acceso, registrando una notevole alzata di toni da una parte e dall’altra. Per fare un po’ di chiarezza, proviamo ad esaminare a mente fredda i contenuti e le ragioni di questa riforma.
Innanzitutto, ricordiamo che la legge di revisione costituzionale è stata approvata dal Parlamento in seconda e ultima lettura lo scorso 30 ottobre ed è stata pubblicata lo stesso giorno sulla Gazzetta Ufficiale. Successivamente, come prevede la Costituzione, hanno presentato richiesta di referendum un certo numero di parlamentari, sia della maggioranza che dell’opposizione, e la richiesta è stata ammessa dalla Corte di Cassazione con ordinanza del 18 novembre scorso. Pertanto, salvo l’accoglimento di un ricorso presentato dai promotori di una raccolta firme partita dopo l’ordinanza della Cassazione, alle date del 22 e 23 marzo prossimi noi cittadini saremo chiamati ad esprimerci.
Il referendum è previsto dal secondo comma dell’art. 138 della Costituzione e non va confuso con i referendum abrogativi delle leggi ordinarie. Il referendum costituzionale non si tiene per abrogare bensì per confermare una legge (costituzionale) approvata dal Parlamento. Non è previsto alcun quorum minimo di partecipazione, conta solo il numero dei voti complessivamente raccolti dal “sì” o dal “no”, di modo che se vince il “sì” la riforma entra in vigore, altrimenti viene posta nel nulla. Fino ad oggi ci sono stati quattro referendum costituzionali: in due casi ha vinto il “sì” (nel 2001 sulla riforma del cosiddetto “Titolo V” e nel 2020 sulla riduzione del numero dei parlamentari), negli altri due hanno prevalso i “no” (nel 2005 sulla riforma della Parte Seconda della Costituzione approvata dal centrodestra e nel 2016 sulla riforma della Parte Seconda votata dal centrosinistra).
Una riforma contro la Costituzione?
Rispetto a quella del 2016 si tratta di una riforma quantitativamente assai più “ristretta”, sia nei numeri che nel suo oggetto: la legge di revisione è composta da otto articoli che ne modificano alcuni della Costituzione. In sintesi, tre sono le questioni affrontate: 1) la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri (che comunque rimangono entrambi appartenenti alla “magistratura”); 2) la conseguente istituzione di due Consigli Superiori della Magistratura in luogo dell’unico CSM attuale con designazione mediante sorteggio dei loro componenti; 3) l’istituzione di un nuovo organo competente sul piano disciplinare, denominato “Alta Corte disciplinare”.
Prima di entrare nel merito dei singoli punti, conviene subito affrontare uno degli argomenti più “pesanti” contro la legge nel suo complesso, ossia di essere una riforma (addirittura!) “contro” la Costituzione. E però, nonostante sia propugnata da autorevoli esponenti della cultura e della magistratura italiana, si tratta di un’affermazione senza alcun fondamento testuale.
Premesso che è la stessa Carta fondamentale a prevedere (art. 138) una procedura di revisione, disciplinata anche piuttosto dettagliatamente (doppia approvazione di entrambe le Camere, maggioranze qualificate, referendum confermativo finale), qui si sta per l’appunto discorrendo di una proposta di legge di revisione costituzionale. Ora, è vero che anche la revisione costituzionale incontri dei limiti, alcuni espressi (la forma repubblicana dello Stato: art. 139) altri impliciti (i diritti fondamentali o i principi che esprimano i “valori supremi” della Costituzione), ma non sembra che tra questi ultimi rientrino la organizzazione e la disciplina delle carriere dei magistrati, una volta che si tengano ferme tutte le garanzie costituzionali di autonomia e indipendenza (che non vengono toccate, come si vedrà).
Ma al di là degli aspetti prettamente procedurali, anche nel merito questa riforma non si pone affatto “contro” la Costituzione. Anzi, tutto all’opposto, si inscrive appieno nel solco tracciato dallo stesso testo costituzionale. Infatti, l’art. 111 della nostra Carta prevede che: «Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale» (norma che, vale ricordarlo, fu introdotta nel 1999 con una legge di revisione approvata a larghissima maggioranza, tanto che quella volta non fu necessario dar luogo al referendum). Dunque, è la stessa Costituzione che parla di un giudice che, oltre ad essere “autonomo” e “indipendente” (lo dichiara espressamente l’art. 104, che vedremo fra poco), deve avere ulteriori caratteristiche, ossia di essere “terzo” e “imparziale”. Caratteristiche che ovviamente devono trovare una regolamentazione e disciplina, altrimenti rimarrebbero pure petizioni di principio.
Ora, chi è contrario alla riforma sostiene che questa “terzietà” del giudice possa e debba esplicarsi esclusivamente sul terreno processuale (cioè nelle regole che disciplinano il processo); secondo questa impostazione, è sufficiente che all’interno del processo giudice e pubblico ministero siano distinti perché quella “terzietà” dell’organo giudicante possa ritenersi attuata, senza che vi sia bisogno di estenderla ad altri ambiti, come quello “ordinamentale” (cioè l’insieme di norme che regolano l’accesso, le carriere, ecc., dei giudici e dei pubblici ministeri). Si tratta di un’interpretazione pienamente legittima, ci mancherebbe, e però alla fine si tratta di una interpretazione, per così dire, “debole”, perché vorrebbe “confinare” la operatività di una norma costituzionale, per di più dotata di notevole perentorietà, al solo ambito processuale, escludendola a priori da altri ambiti, pure di grande importanza come quello di cui si sta discorrendo. Ecco perché a questa interpretazione può, altrettanto legittimamente, contrapporsi una diversa (che poi è quella nel cui solco si muove questa riforma) che potremmo definire “forte”, tale cioè da applicare e imporre quella “terzietà” ad ogni aspetto della vita (funzionale, ovviamente!) del giudice, non soltanto quelli compresi nelle norme di procedura.
Ma allora, se l’interpretazione (che abbiamo definito) “debole” di una norma costituzionale sulla “terzietà” del giudice può essere legittima perché non dovrebbe esserlo altrettanto una diversa e più “forte” (nel senso sopra descritto) di quella stessa norma? Perché accusare nientemeno che di “attentato alla Costituzione” chi osa pensare che una reale ed effettiva separazione delle carriere servirebbe a realizzare maggiormente quel principio costituzionale (quello sì intangibile perché “supremo”) del “giusto processo”? Dove sta la “contrarietà” alla Costituzione, ai diritti, alla democrazia e via discorrendo? Non si capisce.
Separare chi accusa da chi giudica
Fatte queste premesse generali, veniamo ai dettagli. Viene modificato innanzi tutto l’art. 102 della Costituzione. Oggi il primo comma di questo articolo prevede che «La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario»; con la modifica la norma diventa la seguente: «La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario, le quali disciplinano altresì le distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti» (in corsivo la parte aggiunta). Con questa formula si introduce la distinzione di carriere di cui abbiamo detto, ma al tempo stesso, esattamente com’è accaduto fino ad oggi, si prevede che soltanto la legge (e non, ad esempio, un decreto dell’esecutivo) possa e debba regolare l’ordinamento giudiziario, ossia il complesso di norme che disciplinano le (due) carriere di giudici e pubblici ministeri.
Più importante (e articolata) è però la modifica dell’art. 104. Al primo comma si pone una norma di garanzia dell’autonomia e indipendenza sia dei giudici che dei pubblici ministeri, stabilendo a chiare lettere che «La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere ed è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente» (in corsivo la parte aggiunta dalla riforma).
Con queste modifiche si attua dunque la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, ossia tra coloro che hanno il compito di accusare e coloro che hanno il compito di giudicare della fondatezza di tale accusa, nel contraddittorio con la parte accusata (difesa). Oggi, come si sa, accusatori e giudici sono “unificati” in un’unica appartenenza e un’unica carriera, del tutto distinta e separata da quella dei difensori (cioè degli avvocati), in forza di una legge risalente addirittura al 1941. Un ordinamento che non è mai stato modificato, nonostante una disposizione transitoria e finale della stessa Costituzione (la Settima) preveda espressamente che «Fino a quando non sia emanata la nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione, continuano ad osservarsi le norme dell’ordinamento vigente». Col che si vede abbastanza bene come i nostri Padri Costituenti non ritenessero la vigente (allora come oggi) legge sull’ordinamento giudiziario tanto “conforme” alla Costituzione, e tuttavia la facessero “salva” fino a nuova disciplina per ragioni di funzionamento del sistema giudiziario.
Scorrendo il testo della legge di revisione, non pare proprio che autonomia e indipendenza degli appartenenti alla magistratura siano messe a rischio. La norma costituzionale è e rimane chiara ed inequivoca, e ogni legge ordinaria che si ponesse eventualmente in contrasto con questi principi verrebbe immediatamente annullata dalla Corte costituzionale. E allora, stando così le cose (anzi, le norme, una volta tanto scritte con chiarezza!), non si vede davvero dove starebbe il paventato rischio che con questa riforma si ”indebolirebbe” il potere giudiziario, addirittura sovvertendo l’ordine costituzionale della separazione dei poteri! Neppure si vede in virtù di quale previsione giudici e pubblici ministeri finirebbero “sottomessi” al potere esecutivo, come purtroppo recitano alcuni slogan (tanto infelici quanto infondati) visti e letti negli ultimi tempi. Il testo della riforma è chiaro ed è quello, e non giustifica assolutamente una tale preoccupazione. Per di più rimangono inalterati sia l’art. 101 (in base al quale «I giudici sono soggetti soltanto alla legge») che l’art. 112 (che sancisce l’obbligatorietà dell’azione penale per il pubblico ministero).
Chiunque abbia un minimo di onestà intellettuale dovrebbe riconoscere che “eversione” e “sottomissione” non si annidano in nessuna parte del testo della riforma. E difatti, consapevoli di ciò, i detrattori ne contestano la sua presunta natura di “grimaldello” verso altre, future, ipotetiche riforme (non si capisce se costituzionali o legislative), che tradurrebbero e completerebbero il disegno “eversivo”. Finendo così per criticare una legge non per quello che dice, qui e ora, ma per quello che ne potrebbe conseguire, forse e domani. Sarebbe come se un giudice, pur in mancanza di prove sufficienti, condannasse un imputato non per il reato per il quale, qui e ora, viene processato ma per impedirgli di commetterne altri in futuro. Tutti siamo d’accordo (per primi, ne sono certo, gli stessi magistrati) che sarebbe un pessimo giudice: ma allora perché applicare lo stesso schema di pensiero a un testo di legge? Qui non siamo neanche al livello del pregiudizio ma del… presentimento! Ma i processi alle intenzioni, sul piano giuridico, li abbiamo banditi secoli fa. Non pare il caso di reintrodurli, in mancanza di fatti accertati e prove concrete. Che qui, cioè nel testo, non ci sono.
Altro argomento portato a contrario è quello della bassissima percentuale di magistrati che negli ultimi anni sono “passati” da una carriera all’altra, anche per effetto di norme limitative approvate recentemente su impulso dell’allora Ministra della Giustizia Marta Cartabia. Ma anche questo argomento non sembra risolutivo. Se la mettiamo su un piano banalmente statistico, anche il numero di morti ammazzati ogni anno occupa una percentuale molto bassa (per fortuna!) rispetto al numero di morti per cause naturali, ma non pare una valida ragione per eliminare il delitto di omicidio dal codice penale. Fuor di paradosso: se una certa condotta viene ritenuta (a torto o a ragione: ma a questo punto saranno i cittadini a dire l’ultima parola) inopportuna o sbagliata conta assai poco che a tenere quella condotta siano uno, nessuno o centomila. Un principio, se valido e fondato, non viene messo in discussione da una statistica.
Ma il punto vero è un altro. Al di là del numero dei “passaggi” effettivi da una parte all’altra, quel che rileva è che oggi, con la carriera unificata, accade che giudici valutino i loro “colleghi” pubblici ministeri (e viceversa) nei vari procedimenti di valutazione interna e di conferimento di incarichi direttivi, spesso molto ambiti (procuratore capo, presidente di tribunale, ecc.). Chi sostiene il “sì” ritiene che questa commistione di ruoli (per cui oggi chi è chiamato a valutare la fondatezza di un’accusa in un processo potrebbe domani essere a sua volta “valutato” sul piano della carriera dal suo “collega” accusatore in quel processo) sia un’altra anomalia da correggere, e la soluzione è appunto quella di prevedere due carriere separate dove vi siano giudici che valutino i loro colleghi giudici e, analogamente, in parallelo, pubblici ministeri che valutino i loro colleghi pubblici ministeri, senza che per questo vengano meno autonomia e indipendenza degli uni e degli altri.
Due Consigli per due carriere
Da quanto appena detto in termini di separazione delle carriere discende come diretta e necessaria conseguenza la “scomposizione” del Consiglio Superiore della Magistratura. Oggi il CSM è unico perché c’è un’unica carriera, e siccome il CSM viene ritenuto un presidio indispensabile a tutela dell’autonomia e indipendenza dei magistrati, si è ritenuto, giustamente, di mantenere l’istituto ma raccordandolo con la nuova realtà scaturita dalla riforma. Ecco allora la previsione di due Consigli Superiori, uno per la “magistratura giudicante” ed uno per la “magistratura requirente” (art. 104, secondo comma), entrambi presieduti dal Capo dello Stato, quale supremo organo di garanzia costituzionale. È importante notare che, salvo i procedimenti disciplinari (di cui si dirà), le competenze e i poteri dei due CSM rimangono praticamente inalterati, e non in virtù di una petizione o pio desiderio, ma in base ad una previsione espressa del testo costituzionale. L’art. 105 stabilisce infatti che «Spettano a ciascun CSM, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati». L’autonomia rimane dunque salva, mentre l’unica differenza rispetto ad oggi è che ciascun CSM si “occuperà” dei magistrati appartenenti a quella specifica carriera.
I detrattori della riforma criticano questa divisione postulando che col “taglio” in due del CSM si renderebbe ciascuno dei due organi più “debole” rispetto alle influenze del potere politico, e dunque si andrebbe nella sostanza ad indebolire quell’autonomia e indipendenza ribadite in linea di principio. A parte che sono più o meno gli stessi che attaccarono la riforma “Renzi” accusandola di voler indebolire il Parlamento per aver previsto… un’unica Camera con poteri legislativi invece di due, l’argomento può essere suggestivo ma in realtà non si fonda su alcun dato logico o di esperienza: perché mai i componenti del CSM “giudicante”, ad esempio, dovrebbero per forza essere più “deboli” (nel senso che si è detto) rispetto ai componenti del CSM unico di oggi? La “debolezza” o meno di un’istituzione non dipende dall’ampiezza dell’oggetto di cui è chiamata a “occuparsi” (tutti i magistrati o solo una parte), bensì dall’autonomia dei propri componenti per come disegnata dal complesso di diritti e poteri loro attribuiti dalla Costituzione e dalle leggi (che devono rispettare la Costituzione). E però, come abbiamo visto, a parte la “scomposizione” in due del CSM, nulla cambia sul piano costituzionale quanto a poteri dell’organo e guarentigie dei componenti. E non dimentichiamo che a presiedere entrambi sarà, come detto, il Presidente della Repubblica: un presidio non solo di autonomia ma anche di autorevolezza sul piano istituzionale dei due organismi.
Vero è che dagli oppositori viene avanzato anche una sorta di argomento… opposto, per il quale il pubblico ministero, non essendo più “assoggettato” ad un unico CSM assieme ai colleghi giudici (che numericamente sono la maggioranza), ma avendone uno tutto suo e senza più “scomodi” (per le sue ambizioni) coinquilini, diverrebbe addirittura più potente di quanto non sia adesso. Un argomento alquanto curioso e pure intrinsecamente contraddittorio con quel presunto “indebolimento” di cui sopra. Insomma, non si capisce se il pubblico ministero sia destinato a diventare più debole o più forte. In ogni caso, pare oggi difficile anche solo immaginare un potere maggiore (in termini processuali e non solo) di quello di cui oggi dispongono i pubblici accusatori, e con una discrezionalità nel loro operato pressoché assoluta. Un potere che non verrà affatto “indebolito” o “sottomesso” da questa riforma, anche se (sperabilmente) reso maggiormente controllato dal soggetto istituzionalmente deputato a farlo: il giudice. Ecco, a coloro che in buona fede si dichiarano preoccupati di un potenziale affievolimento dei diritti dei cittadini, si può agevolmente rispondere che con un giudice realmente (finalmente) “terzo” e separato, sia da chi accusa che da chi difende, le garanzie che quei diritti vengano tutelati saranno destinate (almeno potenzialmente) ad aumentare, non certo diminuire.
Come si è detto, l’impianto dei due CSM sarà lo stesso di quello attuale: entrambi sono presieduti dal Capo dello Stato; hanno un componente di diritto ciascuno (rispettivamente il primo presidente della Corte di cassazione e il procuratore generale presso la Corte di cassazione); hanno un numero di componenti per due terzi “togati”, cioè magistrati giudici o pubblici ministeri, rispettivamente), e per un terzo di estrazione parlamentare; durano in carica quattro anni e non possono svolgere un secondo mandato consecutivo; la carica è incompatibile con l’iscrizione ad albi professionali, la carica di membro del Parlamento o di Consiglio regionale. Tutto esattamente come oggi. O quasi…
Del sorteggio e le sue pene
Modifica certamente assai innovativa (e altrettanto discussa) è quella relativa alla modalità di designazione dei componenti dei due CSM, che verranno estratti a sorte e non più eletti.
Nello specifico, si prevede che i membri “laici” di estrazione parlamentare saranno sorteggiati da un elenco di professori in materie giuridiche ed avvocati con 15 anni di servizio, votato dal Parlamento in seduta comune nei primi sei mesi di ciascuna legislatura; i rimanenti due terzi “togati” verranno invece sorteggiati, rispettivamente, tra i magistrati giudicanti e i magistrati requirenti. Sarà una legge attuativa a prevedere il numero dei componenti (ferma restando la proporzione di un terzo e due terzi a favore dei “togati”) e le procedure di estrazione.
Con questo metodo si vuol contrastare un’altra anomalia tutta italiana, ossia il fenomeno noto come “correntismo” nella magistratura. Un fenomeno sorto storicamente su nobili basi ideali e culturali, che però col passare del tempo ha progressivamente assunto i contorni – secondo i critici – di una “macchina” di pura gestione personalistica, determinando tutti i passaggi cruciali della carriera di ogni magistrato: assegnazioni, trasferimenti, valutazioni di professionalità, conferimento di incarichi. Valutazioni e conferimenti spesso basate non sul merito o sulle capacità bensì sulla base dell’appartenenza a questa o quella corrente. Tra le “vittime” più illustri lo stesso Giovanni Falcone, “bocciato” nel 1988 alla nomina di capo dell’Ufficio Istruzione del Tribunale di Palermo. Lo stesso CSM – si sostiene – spesso è divenuto luogo di pura adesione ai desiderata dei capi corrente, come ha clamorosamente dimostrato il “caso Palamara”. Un “caso” non certo frutto del… caso, che non è certo iniziato con Palamara e, probabilmente, neppure finito con Palamara. Un “caso”, vale la pena di sottolinearlo, che ha provocato danni enormi alla credibilità della magistratura. Una notizia non certo positiva per chiunque abbia sinceramente a cuore la salute delle nostre istituzioni di garanzia.
Siccome le correnti controllano stabilmente le elezioni dei membri “togati” del CSM, e quindi le decisioni di questi nell’esercizio dei poteri loro attribuiti (un po’ come fossero dei partiti rispetto ai loro gruppi parlamentari) ecco che il sorteggio appare l’unico strumento capace di scardinare alla radice questo “sistema” (Palamara dixit).
Stando così i fatti, si spiega perché contro il sorteggio si stia concentrando il fuoco di fila dei detrattori della riforma. In chiave polemica, la domanda sollevata da costoro è più o meno la seguente: vorreste voi che i membri del Parlamento o dei Consiglio regionali o comunali venissero sorteggiati invece di essere eletti dai cittadini?
Anche qui l’argomento può sembrare efficace, ma solo in apparenza. Si scontra contro un dato storico e normativo in base al quale il CSM non venne affatto concepito dai Costituenti come sorta di organo “politico” bensì come organo di (alta) amministrazione dei vari aspetti della carriera dei magistrati. Il CSM non è in alcun modo assimilabile a un Parlamento o a un Consiglio comunale, che sono organi di rappresentanza. Il CSM non è stato istituito per “rappresentare” i magistrati, come fosse una sorta di “terza” camera dello Stato da aggiungere al Senato e alla Camera dei Deputati. Il fatto che col passare del tempo abbia assunto un ruolo via via sempre più “politico” (anche per effetto, occorre ricordarlo, dello scontro tra politica e magistratura che ha infiammato gli ultimi decenni) è la vera anomalia, rispetto alla previsione costituzionale. Si tenga presente che nel nostro sistema, in linea con la tradizione continentale e a differenza del mondo anglosassone, il corpo giudiziario ha un percorso di assunzione e formazione pervaso da una logica di “competenza” e non di “rappresentanza” (nel senso che ogni magistrato viene nominato all’esito di un concorso, peraltro molto selettivo, e non designato dal potere politico o dal corpo elettorale). Ma se è così, non si vede per quale ragione l’organo che amministra e determina le carriere di questo corpo di formazione burocratica (intesa in senso tecnico) debba invece essere dominato da quella logica di “rappresentanza” che si è nettamente voluto tener fuori dalla porta di accesso.
Seguendo questa linea di ragionamento, si rammenti che i membri “togati” che verranno sorteggiati saranno pur sempre magistrati, non bipedi qualunque. E non si vede per quale ragione persone che tutti i giorni hanno il potere di decidere della nostra libertà, dei nostri beni, dell’affidamento dei nostri figli, della vita delle nostre imprese non dovrebbero essere in grado di valutare la professionalità dei loro colleghi in base al merito e alle capacità. A questo argomento si aggiunga che il metodo del sorteggio non è affatto estraneo al nostro sistema giudiziario, anche in una serie di ambiti connotati da notevole delicatezza: sorteggiati (tra i magistrati) sono i componenti del Tribunale dei Ministri, sorteggiati (tra i cittadini) sono i sei (su otto complessivi) giudici “popolari” della Corte d’Assise, sorteggiati sono i sedici membri “aggregati” ai quindici della Corte costituzionale nei giudizi d’accusa contro il Presidente della Repubblica per fatti di alto tradimento e attentato alla Costituzione (art. 135 Cost.).
Ma – ci si potrebbe domandare – un altro metodo o sistema elettorale non era praticabile? A questa obiezione si può rispondere che dal 1958 (anno di istituzione del CSM) ad oggi si sono susseguiti almeno cinque diversi sistemi elettorali diversi per l’elezione dei componenti “togati”, senza mai giungere a esiti che arginassero il conclamato strapotere delle correnti.
Ovviamente, nel caso dovesse essere approvata la riforma, la legge attuativa dovrà prevedere una serie di requisiti e condizioni di cui tener conto nella formazione della lista di coloro da sorteggiare (ad esempio: minimo di anzianità, assenza di provvedimenti disciplinari, uniformità sul piano territoriale, parità di genere, ecc.). Tutti aspetti, per carità, di rilievo non secondario, ma che verranno debitamente affrontati e valutati al momento in cui si giungerà a tale passaggio. Fermo restando che una legge attuativa troppo stringente o, peggio, dominata da finalità politicamente partigiane ben potrà essere censurata dalla Corte costituzionale.
Siccome da alcuni si sostiene come la magistratura sia graniticamente contraria al metodo del sorteggio, non sarà inutile ricordare un episodio accaduto nel gennaio 2022. In tale occasione l’Associazione Nazionale Magistrati, sull’onda del “caso Palamara”, ebbe a indire un referendum tra i propri iscritti sulla possibilità del sorteggio per i componenti del CSM. Ebbene, l’esito fu che più del 40% dei votanti si espressero a favore di una tale eventualità. Una minoranza, certo, ma niente affatto irrilevante.
La questione dell’indice di “gradimento” dei magistrati spinge ad affrontare uno dei temi più frequentemente sollevati dai contrari alla riforma. Suona più o meno così: «se la magistratura è contraria, allora è una riforma che non fa bene alla giustizia! chi meglio dei giudici è in grado di saperlo!». Ebbene, premesso che tanti magistrati non sono affatto contrari alla riforma (così come ci sono anche avvocati che, legittimamente, la avversano), l’argomento non è di poco conto, anche perché basato, evidentemente, sull’autorevolezza derivante dalla funzione – importantissima e delicatissima – che i magistrati esercitano tutti giorni nelle aule di giustizia.
E però, sia detto col massimo rispetto per la funzione e per le persone, autorevolezza derivante dall’esercizio della funzione non vuol dire… infallibilità nell’esercizio delle proprie opinioni, perfino in materia di giustizia. Lo dimostrano inconfutabilmente (almeno) due esempi. Il primo: quando all’inizio degli anni Novanta Giovanni Falcone propose la istituzione di una “superprocura” (come si disse allora) di livello nazionale per combattere più efficacemente la mafia fu ferocemente attaccato proprio dalla gran parte della magistratura, accusato nientemeno di voler indebolire (guarda caso) l’autonomia e l’indipendenza dei magistrati di procura. Addirittura, l’Associazione Nazionale Magistrati ebbe a dichiarare uno sciopero nazionale contro quella proposta! Alla fine, la “Direzione Nazionale Antimafia” venne istituita, e oggi viene universamente considerata un presidio indispensabile di lotta alla criminalità organizzata e guai a chi osa anche solo pensare di toccarla! Altro esempio: quando nel 1990 entrò in vigore il nuovo codice di procedura penale, introducendo nel nostro Paese un modello tendenzialmente accusatorio di stampo anglosassone, abrogando il codice precedente voluto dal fascismo e improntato ad un modello inquisitorio, la magistratura era per la gran parte contraria. Oggi, più di 35 anni dopo, nessuno vorrebbe un ritorno al passato, venendo da tutti o quasi riconosciuto che l’attuale codice, pur con i suoi difetti e le sue difficoltà, sia certamente più “giusto” e più aderente ad un modello di civiltà di quello precedente. Insomma, anche in “casa propria” i giudici, esattamente come chiunque altro, possono sbagliare.
Un’Alta Corte per giudici e pubblici ministeri
Prima si è accennato al fatto che, nell’impianto della riforma, i due nuovi Consigli avranno gli stesi poteri e compiti del CSM unico attuale, salvo un punto: la “giurisdizione disciplinare” sui magistrati, vale a dire quei giudizi mediante i quali vengono irrogate sanzioni disciplinari per violazioni ai “doveri” che la legge impone a giudici e pubblici ministeri.
Oggi i procedimenti disciplinari si svolgono davanti allo stesso CSM, in un’apposita “Sezione disciplinare”, composta da membri sia “laici” che “togati”, con particolari regole di composizione e incompatibilità.
Il nuovo art. 105 Cost. esclude invece dalla competenza dei due nuovi CSM la materia disciplinare, che viene attribuita a un organo di nuova istituzione, la già menzionata “Alta Corte disciplinare”, competente sia per i magistrati giudicanti sia per i magistrati requirenti.
L’Alta Corte è composta da 15 giudici, designati come segue: tre nominati dal Presidente della Repubblica tra professori universitari e avvocati con almeno 20 anni di anzianità; tre estratti a sorte da un elenco di soggetti coi medesimi requisiti compilati mediante elezione dal Parlamento in seduta comune; sei magistrati giudicanti e tre requirenti, estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno 20 anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità.
Come si vede, abbiamo una serie di differenze rispetto alla composizione dei due CSM. I sei membri “laici” (professori o avvocati con 20 di anzianità) occupano complessivamente i tre quinti (e non un terzo) dell’organismo, ma di essi solo tre provengono dal Parlamento mentre gli altri tre vengono nominati dal Presidente della Repubblica: un tassello in più sul piano delle garanzie di autorevolezza. Inoltre, i nove membri “togati” non vengono sorteggiati tra tutti i magistrati, come nei due CSM, ma estratti da una lista più ristretta, comprendente magistrati con almeno 20 di servizio e che facciano o abbiano fatto parte della Corte di Cassazione (l’organo giudiziario supremo del nostro sistema). Altra importante differenza è che il presidente dell’Alta Corte non sarà, come nei CSM, il Presidente della Repubblica, mentre sarà eletto fra i sei componenti di provenienza presidenziale-parlamentare. I giudici dell’Alta Corte durano in carica quattro anni, senza possibilità di rinnovo. L’incarico è incompatibile con quello di parlamentare, consigliere regionale, ministro, con l’esercizio della professione di avvocato e con ogni altra carica e ufficio indicati dalla legge. È previsto che contro le sentenze dell’Alta Corte si possa fare ricorso, per motivi di legittimità e di merito, ma solo davanti alla Corte stessa (che in tal caso dovrà pronunciarsi in una composizione diversa da quella precedente). Non si ricorrerà più in Cassazione come avviene oggi: si è voluto escludere qualsiasi competenza di organi giudiziari ordinari sulla materia disciplinare.
Venendo alle critiche, a parte la solita accusa di voler “indebolire” il CSM sottraendo ad esso una delle sue attribuzioni più importanti, altri si sono soffermati su due aspetti: 1) sembra contraddittorio prevedere due carriere separate con due Consigli Superiori e però istituire poi un’unica Corte disciplinare anziché due; 2) la esclusione del Capo della Stato alla presidenza della Corte a differenza di quanto accade (e accadrà) per i CSM.
Non sembrano critiche decisive. Intanto, anche in questo come in altri aspetti già visti sopra, la vera anomalia sembra piuttosto quella avente vigenza oggi, ossia di prevedere che sia valutazioni aventi ad oggetto la carriera che giudizi aventi a oggetto presunti illeciti (disciplinari) vengano adottati in seno allo stesso organo. È vero che per molte categorie è lo stesso, ma è altrettanto vero come oggi si stia progressivamente affermando una maggiore sensibilità verso aspetti di opportunità oltre che di garanzia dell’incolpato, che suggeriscono di distinguere organi di categoria aventi competenze “amministrative” da quelli aventi competenze “giurisdizionali” (è accaduto ad esempio con gli organismi degli avvocati). È viceversa giusto e opportuno prevedere un’unica Alta Corte e non due, proprio per ribadire che, anche con la separazione delle carriere tra giudicanti e requirenti, l’ordine della magistratura è unico ed è soggetto alle medesime regole disciplinari le cui violazioni verranno sanzionate dal medesimo giudice, nel quale siedono sia giudici che pubblici ministeri. Infine, mentre è sommamente opportuno, come si diceva prima, che il Presidente della Repubblica continui a presiedere i due nuovi CSM, del pari è opportuno che non venga in alcun modo “coinvolto” in una sede avente esclusivamente carattere para-giurisdizionale che emette giudizi su condotte illecite in forma di sentenza. Una stranezza quindi soltanto apparente, che invece corregge un’anomalia reale.
La riforma prevede poi una serie di piccole modifiche testuali per garantire il necessario coordinamento del nuovo impianto con le altre norme della Costituzione. Infine, viene dettata una disciplina transitoria in virtù della quale il Parlamento avrà un anno di tempo dall’entrata in vigore della riforma per approvare i necessari adeguamenti delle norme di ordinamento giudiziario e giurisdizione disciplinare; fino ad allora continuano ad applicarsi le norme attualmente vigenti.
Un voto per la giustizia
A conclusione di questo lungo (ma necessario) excursus, tante altre cose si potrebbero e dovrebbero dire. Quel che si spera di aver mostrato è che, come accade in ogni progetto o disegno di legge, anche nella riforma Nordio vi è una parte “dura”, costituita dai fatti (cioè dalle parole del testo), e un’altra più “malleabile” e oggetto di opinione, costituita dalle valutazioni (da operare su quello stesso testo, però, non su presagi di future sventure). La riforma Nordio non è perfetta, e nemmeno esente da critiche (alcune le abbiamo discusse), ma è assolutamente contrario alla realtà accusarla di voler “attentare” all’ordine costituzionale della separazione dei poteri o di “sottomettere” la magistratura ad altro che non siano le leggi. L’indipendenza e l’autonomia di giudici e pubblici ministeri sono patrimonio indiscutibile e irrinunciabile per chiunque abbia a cuore lo stato di diritto e la tutela delle garanzie dei cittadini, siano essi vittime, imputati o condannati. È certamente vero che il nostro sistema giudiziario soffra di problemi ormai quasi cronicamente strutturali, derivanti dalla scarsità di risorse e di personale, ma è altrettanto vero che il primo e principale problema di ogni sistema giudiziario è quello di assicurare un esito che sia il più possibile “giusto”. Ecco, dopo l’entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale nel 1990 (con l’integrale abolizione di quello fascista) e la riforma dall’art. 111 della Costituzione del 1999 (che prevede che un giusto processo sia quello che si svolge davanti a un giudice terzo e imparziale), con questa riforma, se i cittadini vorranno, avremo fatto un passo in avanti in quella direzione. La riforma Nordio non risolve certamente tutti i problemi che affliggono la giustizia italiana, ma neppure si può dire che non ne affronti nessuno. Se vince il “sì” avremo una giustizia più giusta. Non sembra cosa da poco.
